L'apertura del mercato postale è avvenuta con ritardo rispetto alle altre industrie a rete come quella delle telecomunicazioni, ma le dinamiche connesse allo sviluppo della concorrenza e quindi le sfide regolamentari sono simili. Pertanto, come per le altre industrie a rete che dal regime di monopolio sono transitate verso un'economia di mercato, anche per il mercato postale si pone la questione dell'accesso alla rete. La liberalizzazione degli ex monopoli pubblici richiede, infatti, l'attuazione di misure pro competitive per consentire l'ingresso di nuove imprese sul mercato.
La materia è ora oggetto di analisi anche alla luce della grave emergenza epidemiologica da Covid nel 2020. Il settore postale, nel suo complesso, e l'e-commerce, nello specifico, si sono rivelati risorse cruciali per il paese. E gli scenari economici prevedono che il tasso di penetrazione dell'e-commerce resterà elevato nel medio-lungo termine, sul quale pesano anche scenari incerti sull'andamento dell'epidemia. Il contesto come descritto spinge la Direzione servizi postali a esplorare possibili interventi regolamentari in materia.
Con comunicazione del 29 aprile 2020, è stata avviata una istruttoria per la definizione di misure volte a incentivare l'utilizzo di armadietti automatici (lockers) per la consegna e la raccolta dei pacchi. La consegna mediante lockers, oltre a limitare i contatti nei casi di consegna, sembra adattarsi meglio anche ai ritmi di vista dei consumatori, evitando i casi di mancato recapito e risultando conveniente anche per le centrali esigenze di tutela dell'ambiente: la concentrazione delle consegne in un unico punto di ritiro avrebbe un benefico impatto sul traffico e, dunque, sui livelli di inquinamento. Lo scopo del procedimento avviato dall'Autorità è quello di individuare misure regolamentari per favorire e incentivare l'utilizzo dei lockers e di formulare eventuali proposte e segnalazioni.
In materia di accesso alla rete postale, tra gli interventi regolamentari più rilevanti da parte dell'Autorità al riguardo va menzionato il provvedimento adottato con la delibera n. 384/17/CONS, "Riesame delle previsioni in materia di accesso alla rete e all'infrastruttura di Poste Italiane", che, sulla scorta dell'impianto della precedente delibera n. 728/13/CONS, ha confermato l'obbligo per Poste Italiane di negoziare con gli operatori concorrenti condizioni di accesso eque e ragionevoli, anche se ad un solo livello di rete, corrispondente ai così detti "Centri di meccanizzazione postale" (Cmp, centri di meccanizzazione postali).
Nel caso in cui gli operatori alternativi chiedano accesso nelle aree di recapito in cui è presente solo la rete di Poste Italiane (tecnicamente sono definite "aree EU2" e corrispondono ad aree con bassa densità abitativa in cui, quindi, è economicamente meno sostenibile per i concorrenti fornire il recapito con rete propria), l'Autorità ha previsto che le tariffe applicate da Poste debbano essere orientate ai costi pertinenti ed effettivamente sostenuti ed opportunamente efficientati.
Sono state anche previste disposizioni relative agli altri elementi dell'infrastruttura di Poste Italiane. Nello specifico la delibera incrementa la trasparenza sull'organizzazione dei codici di avviamento postale (un sistema di divisione del territorio nazionale utile all'organizzazione del recapito utilizzato da tutti gli operatori postali ma gestito da Poste Italiane in virtù del suo ruolo di ex monopolista pubblico), prevedendo a carico di Poste Italiane l'obbligo di comunicare, con un preavviso di 60 giorni, mediante il proprio portale web, le modifiche che intende apportare al sistema dei CAP (es. introduzione di nuovi cap, modifica dei confini di cap esistenti).
Infine, per assicurare il rispetto del principio di non discriminazione ed il contenimento di possibili fenomeni di compressione dei margini ("margin squeeze"), la delibera ha previsto che le offerte di servizi di recapito di invii multipli formulate da Poste Italiane per i grandi clienti (es. banche, gestori di utilities, pubblica amministrazione) nell'ambito di gare ad evidenza pubblica o richieste di offerta private di valore superiore a 500 mila euro siano sottoposte ad un test di prezzo. Lo scopo è verificare la replicabilità di tali offerte da parte dei concorrenti, assumendo l'ipotesi di un concorrente che per offrire servizi ai propri clienti finali deve avvalersi in una certa misura della rete di Poste Italiane. La metodologia di conduzione del test è stata approvata con delibera n. 452/18/CONS, recentemente modificata dalla delibera n. 294/20/CONS, che ha attribuito all'Autorità la facoltà di valutare, contestualmente all'aggiornamento delle aree EU2, l'opportunità di considerare ai fini del test di replicabilità volumi maggiori di quelli sottesi alle aree EU2.
La più recente regolamentazione del mercato postale è stata varata dall'Autorità con la delibera n. 553/18/CONS, "Integrazioni alla delibera n. 621/15/CONS recante "Condizioni giuridiche ed economiche di restituzione degli invii affidati ad altri operatori e rinvenuti nella rete di Poste Italiane". Questo provvedimento interviene per disciplinare un fenomeno recente, connesso alla commercializzazione di stickers per l'invio di cartoline turistiche, in alternativa ai classici francobolli distribuiti esclusivamente da Poste Italiane. Può succedere, infatti, che il turista che acquista uno sticker immetta, poi, la cartolina nelle cassette di impostazione di Poste Italiane invece che in quelle dell'operatore che lo commercializza. Per tutelare l'interesse dei consumatori, garantendo un regolare recapito delle cartoline che erroneamente finiscono nel circuito postale di un altro operatore, il provvedimento ha chiarito che gli operatori alternativi hanno l'obbligo di stipulare accordi individuali con Poste Italiane per la restituzione degli invii rinvenuti nella sua rete o, in alternativa, aderire alle sue condizioni generali di contratto. Le condizioni di restituzione pattuite tra Poste Italiane ed i concorrenti, incluse le tariffe, si applicano reciprocamente. Inoltre, il provvedimento ha rivisto le condizioni economiche del servizio di restituzione degli invii erroneamente postalizzati, rispetto a quanto precedentemente previsto dalla delibera n. 621/15/CONS. Infine, sono state introdotte ulteriori misure in materia di comunicazioni alla clientela finalizzate a contenere gli errori di postalizzazione e garantire l'esatto svolgimento del servizio acquistato.
Nel 2014 sono stati modificati i criteri di distribuzione degli uffici postali precedentemente fissati con decreto del Ministero dello sviluppo economico. La delibera n. 342/14/CONS ha integrato tali criteri con previsioni a tutela degli utenti del servizio postale universale che abitano nelle zone remote del paese. In particolare, per garantire la sussistenza di un livello adeguato di servizio il provvedimento regolamenta la chiusura degli uffici postali in tali aree, ossia i comuni caratterizzati da una natura prevalentemente montana del territorio, da scarsa densità abitativa o per le isole nelle quali sia presente un solo presidio postale. Il provvedimento stabilisce che Poste Italiane dovrà comunicare con un congruo anticipo le misure di razionalizzazione degli uffici postali previsti nel piano annuale alle istituzioni coinvolte, in modo da poter permettere l'avvio di tavoli di confronto sull'impatto degli interventi previsti e sulla possibile individuazione di soluzioni alternative.
All'inizio dell'esercizio delle competenze regolamentari nel settore postale risalgono altri due importanti provvedimenti: la delibera n. 385/13/CONS e la n. 129/15/CONS.
Con la prima sono state approvate le condizioni generali di servizio per l'espletamento del servizio postale universale, che disciplinano le modalità di erogazione dei servizi postali universali, incrementando gli obblighi informativi, rendendo disponibili tali informazioni sia on line che negli uffici postali. Con tale provvedimento è raddoppiato, infine, il tempo di giacenza gratuito, passando dai cinque ai dieci giorni per gli invii che non è stato possibile consegnare.
La regolamentazione in materia di titoli abilitativi
Come già ricordato alcuni interventi disposti nella fase iniziale dell'attività avevano lo scopo di aggiornare la regolamentazione vigente, allineandola alle previsioni della direttiva 2008/6/CE, trasposta nell'ordinamento nazionale dal decreto legislativo del 31 marzo 2011, n. 58.
Ciò è avvenuto in particolare in tema di titoli abilitativi per operare nel settore postale: licenza individuale e autorizzazione generale.
Con il regolamento per l'offerta al pubblico dei servizi postali adottato nel 2015 l'Autorità ha ridefinito profondamente la materia, perché ha delineato in modo più stringente, i requisiti necessari per il rilascio dei titoli ed ha meglio specificato gli obblighi da rispettare nell'esercizio dell'attività. In particolare, alcuni, ma significativi, obblighi sono stati imposti indistintamente a tutti i soggetti operanti sul mercato (compresi i corrieri espresso) sulla base di un orientamento fondato sull'interpretazione dell'art. 9 della direttiva postale. La conformità alla normativa dell'Unione europea di tale orientamento, nonché la legittimità di alcuni aspetti fondamentali, è stata autorevolmente riconosciuta dalla Corte di giustizia e confermata dalle previsioni del regolamento UE sulla consegna dei pacchi.
Sempre in materia di requisiti per il rilascio dei titoli e di obblighi da rispettare nell'esercizio dell'attività, l'Autorità ha regolamentato, disciplinando anche i dettagli operativi, il servizio di notificazione a mezzo posta degli atti giudiziari e delle violazioni del codice della strada (1). In tal modo è stata data piena attuazione alla completa liberalizzazione del mercato disposta dalla legge annuale per il mercato e la concorrenza (n. 124 del 4 agosto 2017) che ha abrogato, a decorrere dal 10 settembre 2017, del regime di esclusiva in favore di Poste Italiane, consentendo l'avvio operativo del servizio da parte degli operatori interessati.
(1) Si tratta della delibera n. 77/18/CONS del 20 febbraio 2018, e delle successive integrazioni rese necessarie dalle previsioni legislative che hanno riguardato la materia.
L'apertura del mercato postale è avvenuta con ritardo rispetto alle altre industrie a rete come quella delle telecomunicazioni, ma le dinamiche connesse allo sviluppo della concorrenza e quindi le sfide regolamentari sono simili. Pertanto, come per le altre industrie a rete che dal regime di monopolio sono transitate verso un'economia di mercato, anche per il mercato postale si pone la questione dell'accesso alla rete. La liberalizzazione degli ex monopoli pubblici richiede, infatti, l'attuazione di misure pro competitive per consentire l'ingresso di nuove imprese sul mercato.
La materia è ora oggetto di analisi anche alla luce della grave emergenza epidemiologica da Covid nel 2020. Il settore postale, nel suo complesso, e l'e-commerce, nello specifico, si sono rivelati risorse cruciali per il paese. E gli scenari economici prevedono che il tasso di penetrazione dell'e-commerce resterà elevato nel medio-lungo termine, sul quale pesano anche scenari incerti sull'andamento dell'epidemia. Il contesto come descritto spinge la Direzione servizi postali a esplorare possibili interventi regolamentari in materia.
Con comunicazione del 29 aprile 2020, è stata avviata una istruttoria per la definizione di misure volte a incentivare l'utilizzo di armadietti automatici (lockers) per la consegna e la raccolta dei pacchi. La consegna mediante lockers, oltre a limitare i contatti nei casi di consegna, sembra adattarsi meglio anche ai ritmi di vista dei consumatori, evitando i casi di mancato recapito e risultando conveniente anche per le centrali esigenze di tutela dell'ambiente: la concentrazione delle consegne in un unico punto di ritiro avrebbe un benefico impatto sul traffico e, dunque, sui livelli di inquinamento. Lo scopo del procedimento avviato dall'Autorità è quello di individuare misure regolamentari per favorire e incentivare l'utilizzo dei lockers e di formulare eventuali proposte e segnalazioni.
In materia di accesso alla rete postale, tra gli interventi regolamentari più rilevanti da parte dell'Autorità al riguardo va menzionato il provvedimento adottato con la delibera n. 384/17/CONS, "Riesame delle previsioni in materia di accesso alla rete e all'infrastruttura di Poste Italiane", che, sulla scorta dell'impianto della precedente delibera n. 728/13/CONS, ha confermato l'obbligo per Poste Italiane di negoziare con gli operatori concorrenti condizioni di accesso eque e ragionevoli, anche se ad un solo livello di rete, corrispondente ai così detti "Centri di meccanizzazione postale" (Cmp, centri di meccanizzazione postali).
Nel caso in cui gli operatori alternativi chiedano accesso nelle aree di recapito in cui è presente solo la rete di Poste Italiane (tecnicamente sono definite "aree EU2" e corrispondono ad aree con bassa densità abitativa in cui, quindi, è economicamente meno sostenibile per i concorrenti fornire il recapito con rete propria), l'Autorità ha previsto che le tariffe applicate da Poste debbano essere orientate ai costi pertinenti ed effettivamente sostenuti ed opportunamente efficientati.
Sono state anche previste disposizioni relative agli altri elementi dell'infrastruttura di Poste Italiane. Nello specifico la delibera incrementa la trasparenza sull'organizzazione dei codici di avviamento postale (un sistema di divisione del territorio nazionale utile all'organizzazione del recapito utilizzato da tutti gli operatori postali ma gestito da Poste Italiane in virtù del suo ruolo di ex monopolista pubblico), prevedendo a carico di Poste Italiane l'obbligo di comunicare, con un preavviso di 60 giorni, mediante il proprio portale web, le modifiche che intende apportare al sistema dei CAP (es. introduzione di nuovi cap, modifica dei confini di cap esistenti).
Infine, per assicurare il rispetto del principio di non discriminazione ed il contenimento di possibili fenomeni di compressione dei margini ("margin squeeze"), la delibera ha previsto che le offerte di servizi di recapito di invii multipli formulate da Poste Italiane per i grandi clienti (es. banche, gestori di utilities, pubblica amministrazione) nell'ambito di gare ad evidenza pubblica o richieste di offerta private di valore superiore a 500 mila euro siano sottoposte ad un test di prezzo. Lo scopo è verificare la replicabilità di tali offerte da parte dei concorrenti, assumendo l'ipotesi di un concorrente che per offrire servizi ai propri clienti finali deve avvalersi in una certa misura della rete di Poste Italiane. La metodologia di conduzione del test è stata approvata con delibera n. 452/18/CONS, recentemente modificata dalla delibera n. 294/20/CONS, che ha attribuito all'Autorità la facoltà di valutare, contestualmente all'aggiornamento delle aree EU2, l'opportunità di considerare ai fini del test di replicabilità volumi maggiori di quelli sottesi alle aree EU2.
La più recente regolamentazione del mercato postale è stata varata dall'Autorità con la delibera n. 553/18/CONS, "Integrazioni alla delibera n. 621/15/CONS recante "Condizioni giuridiche ed economiche di restituzione degli invii affidati ad altri operatori e rinvenuti nella rete di Poste Italiane". Questo provvedimento interviene per disciplinare un fenomeno recente, connesso alla commercializzazione di stickers per l'invio di cartoline turistiche, in alternativa ai classici francobolli distribuiti esclusivamente da Poste Italiane. Può succedere, infatti, che il turista che acquista uno sticker immetta, poi, la cartolina nelle cassette di impostazione di Poste Italiane invece che in quelle dell'operatore che lo commercializza. Per tutelare l'interesse dei consumatori, garantendo un regolare recapito delle cartoline che erroneamente finiscono nel circuito postale di un altro operatore, il provvedimento ha chiarito che gli operatori alternativi hanno l'obbligo di stipulare accordi individuali con Poste Italiane per la restituzione degli invii rinvenuti nella sua rete o, in alternativa, aderire alle sue condizioni generali di contratto. Le condizioni di restituzione pattuite tra Poste Italiane ed i concorrenti, incluse le tariffe, si applicano reciprocamente. Inoltre, il provvedimento ha rivisto le condizioni economiche del servizio di restituzione degli invii erroneamente postalizzati, rispetto a quanto precedentemente previsto dalla delibera n. 621/15/CONS. Infine, sono state introdotte ulteriori misure in materia di comunicazioni alla clientela finalizzate a contenere gli errori di postalizzazione e garantire l'esatto svolgimento del servizio acquistato.
Nel 2014 sono stati modificati i criteri di distribuzione degli uffici postali precedentemente fissati con decreto del Ministero dello sviluppo economico. La delibera n. 342/14/CONS ha integrato tali criteri con previsioni a tutela degli utenti del servizio postale universale che abitano nelle zone remote del paese. In particolare, per garantire la sussistenza di un livello adeguato di servizio il provvedimento regolamenta la chiusura degli uffici postali in tali aree, ossia i comuni caratterizzati da una natura prevalentemente montana del territorio, da scarsa densità abitativa o per le isole nelle quali sia presente un solo presidio postale. Il provvedimento stabilisce che Poste Italiane dovrà comunicare con un congruo anticipo le misure di razionalizzazione degli uffici postali previsti nel piano annuale alle istituzioni coinvolte, in modo da poter permettere l'avvio di tavoli di confronto sull'impatto degli interventi previsti e sulla possibile individuazione di soluzioni alternative.
All'inizio dell'esercizio delle competenze regolamentari nel settore postale risalgono altri due importanti provvedimenti: la delibera n. 385/13/CONS e la n. 129/15/CONS.
Con la prima sono state approvate le condizioni generali di servizio per l'espletamento del servizio postale universale, che disciplinano le modalità di erogazione dei servizi postali universali, incrementando gli obblighi informativi, rendendo disponibili tali informazioni sia on line che negli uffici postali. Con tale provvedimento è raddoppiato, infine, il tempo di giacenza gratuito, passando dai cinque ai dieci giorni per gli invii che non è stato possibile consegnare.
La regolamentazione in materia di titoli abilitativi
Come già ricordato alcuni interventi disposti nella fase iniziale dell'attività avevano lo scopo di aggiornare la regolamentazione vigente, allineandola alle previsioni della direttiva 2008/6/CE, trasposta nell'ordinamento nazionale dal decreto legislativo del 31 marzo 2011, n. 58.
Ciò è avvenuto in particolare in tema di titoli abilitativi per operare nel settore postale: licenza individuale e autorizzazione generale.
Con il regolamento per l'offerta al pubblico dei servizi postali adottato nel 2015 l'Autorità ha ridefinito profondamente la materia, perché ha delineato in modo più stringente, i requisiti necessari per il rilascio dei titoli ed ha meglio specificato gli obblighi da rispettare nell'esercizio dell'attività. In particolare, alcuni, ma significativi, obblighi sono stati imposti indistintamente a tutti i soggetti operanti sul mercato (compresi i corrieri espresso) sulla base di un orientamento fondato sull'interpretazione dell'art. 9 della direttiva postale. La conformità alla normativa dell'Unione europea di tale orientamento, nonché la legittimità di alcuni aspetti fondamentali, è stata autorevolmente riconosciuta dalla Corte di giustizia e confermata dalle previsioni del regolamento UE sulla consegna dei pacchi.
Sempre in materia di requisiti per il rilascio dei titoli e di obblighi da rispettare nell'esercizio dell'attività, l'Autorità ha regolamentato, disciplinando anche i dettagli operativi, il servizio di notificazione a mezzo posta degli atti giudiziari e delle violazioni del codice della strada (1). In tal modo è stata data piena attuazione alla completa liberalizzazione del mercato disposta dalla legge annuale per il mercato e la concorrenza (n. 124 del 4 agosto 2017) che ha abrogato, a decorrere dal 10 settembre 2017, del regime di esclusiva in favore di Poste Italiane, consentendo l'avvio operativo del servizio da parte degli operatori interessati.
(1) Si tratta della delibera n. 77/18/CONS del 20 febbraio 2018, e delle successive integrazioni rese necessarie dalle previsioni legislative che hanno riguardato la materia.
